Opinião de Susana Rodrigues: "Pay-As-You-Throw"

26.08.2014

Vivemos um cenário de gestão de resíduos urbanos (RU) que se confronta com a necessidade de maximização dos recicláveis e redução dos custos de gestão. Portugal está na cauda da Europa no que respeita à recolha seletiva, com uma taxa de reciclagem inferior a 20% [1] e um deficit crónico que não cobre os custos e não permite investimento. Num cenário de gestão optimizada, os tarifários devem cobrir o custo total dos processos de recolha, transporte e tratamento, descontados os proveitos resultantes da sua valorização. Verifica-se no entanto, que o preço pago pelos portugueses pelo serviço de recolha não está ajustado aos custos de gestão dos RU e não estimula a aderência dos cidadãos à deposição selectiva: as autarquias portuguesas recuperam em média apenas metade do custo destes serviços através da tarifa e a generalidade dos tarifários aplicados estão indexados ao consumo de água, que não encoraja a redução da produção de resíduos nem diferencia os utilizadores.

 

Neste contexto, a aplicação de sistemas “Pay-As-You-Throw” (PAYT), revela-se uma estratégia a considerar na prevenção de resíduos e no aumento da recolha seletiva e da reciclagem: a substituição da taxa em vigor por uma taxa variável em função da quantidade de resíduos produzidos constitui um método de tarifação mais justo que incentiva os cidadãos, por via financeira, a repensar a quantidade de resíduos que produzem e a promover a redução da fração indiferenciada e o aumento da separação dos resíduos valorizáveis, na origem. Embora exista uma variação assinalável em função do tipo de sistema e local de aplicação, a adoção de sistemas PAYT na UE15, tem implicado, em termos médios, uma redução em 10% da quantidade total de resíduos produzidos, em 30% da produção de resíduos indiferenciados e um aumento da reciclagem em mais de 60% [2]. Verifica-se também uma maior incidência da implementação nos países da europa central e nórdicos da EU, sendo Portugal, Espanha, Irlanda e a Grécia os países que mais tarde iniciaram experiências piloto [3].

 

Apesar da importância que as estratégias locais assumem na implementação destes sistemas, existem objectivos centrais que estarão sempre na sua origem: a recuperação de custos do serviço através dos tarifários municipais, a equidade entre utilizadores, o incentivo à separação e a redução da produção de resíduos. A importância atribuída aos sistemas PAYT na legislação europeia e nacional não é recente. O reforço da aplicação do princípio do poluidor-pagador previsto no PERSU II era já também evidente na “Recomendação Tarifária”, IRAR n.º 1/2009, no relatório da OCDE, de 2011, relativo à última avaliação sobre o desempenho ambiental Português e no Plano Nacional de Gestão de Resíduos 2011-2020. Em Janeiro de 2013, a Assembleia da República recomendou a adopção das opções políticas apresentadas nas conclusões do estudo de 2012 promovido pela Comissão Europeia, intitulado “Use of economic instruments and waste management performances”, sobre a necessidade de sistemas PAYT como estímulo para a redução da produção de resíduos, aumento da reciclagem e diminuição dos custos e encargos dos tarifários de resíduos para as famílias.

 

Mais recentemente, o PERSU 2020 prevê a “redução da deposição de RU em aterro” pela “diferenciação de sistemas de tarifação consoante produção de resíduos”. O “reforço dos instrumentos económico-financeiros”, pela promoção de “projetos-piloto de aplicação de tarifação através de medição do peso/volume dos RU recolhidos, mediante metodologias conhecidas por PAYT” e pelo “estudo de novos métodos de cobrança do serviço de gestão de RU”, “assegurando a recuperação tendencial dos gastos incorridos com a atividade de gestão de RU”, constituem assim um verdadeiro desafio para as Entidades Gestoras e ERSAR, por obrigar a um exaustivo trabalho de apuramento de custos e proveitos dos serviços e avaliação da adequação dos mesmos a um cenário de “eficiência estrutural e operacional”. A implementação de sistemas PAYT permitiria ainda cumprir com o estabelecido no regulamento de tarifários publicado este ano pela ERSAR, a implementar até 2016.

 

Apesar dos esquemas de pagamento de resíduos em função da produção terem, em teoria, vantagens inquestionáveis, a aplicação de uma nova estrutura tarifária pode envolver questões práticas que devem ser consideradas, como a alteração de comportamentos da população e contestação pública perante a cobrança de um serviço anteriormente percepcionado como “gratuito” ou “já pago pelos impostos”. A introdução de sistemas PAYT surge ainda frequentemente associada a reconfigurações nos sistemas de recolha, o que lhes atribui a reputação de ser uma iniciativa “cara”, que em conjunto com a complexidade técnica têm constituído barreiras à sua implementação.

 

Como documento nacional de referência, recomendo o relatório técnico n.º 1/2013 da ERSAR, “Implementação do princípio do poluidor-pagador no setor dos resíduos”, onde se preconiza a gradual conversão do tarifário numa componente fixa (ou de “serviço base”), enquanto em paralelo se introduz uma componente variável do tipo PAYT. Nos três casos portugueses analisados - Maiambiente, C.M. de Óbidos e EMARP, reforça-se a importância que os esforços de sensibilização e a reformulação dos sistemas de recolha tiveram nos progressos conseguidos pelas três entidades gestoras na separação de recicláveis. De destacar os resultados apresentados pela Maiambiente em Janeiro deste ano, que apontam para uma capitação média de 68kg/hab/ano, acima da meta do PERSU 2020.

 

No mesmo estudo recomenda-se a adaptação do sistema de recolha em operação como forma de reduzir o investimento necessário - um município com um sistema de recolha “de proximidade” baseado em “ilhas ecológicas” pode evoluir para a introdução de um “modelo PAYT com base na utilização de locais de deposição comum, pela identificação do utilizador”; para uma entidade com recolha porta-a-porta preconiza-se um “modelo PAYT com base em contentores individuais contratados”. Os modelos baseados em sacos ou etiquetas pré-pagos, com identificação do utilizador, são apontados como a solução para os sistemas de recolha mais comuns em Portugal (contentores e “ecopontos” de proximidade). A implementação de um sistema PAYT em municípios com sistemas de recolha diversos nunca será fácil, por envolver soluções tecnológicas diversas e naturalmente obriga à construção de um sistema de informação que garanta que a factura do serviço seja paga em função da quantidade de resíduos efetivamente produzida em cada habitação ou por cada utilizador, através da identificação de todos os produtores de resíduos, tipologia habitacional, e registos sistemáticos da quantidade produzida, entre outros.

 

Em resumo, são factores de sucesso para qualquer estratégia municipal de implementação do PAYT: o envolvimento de todos os detentores de interesse - cantoneiros, motoristas, encarregados, técnicos, vereadores, presidente, prestadores de serviços, empresas, munícipes, associações comerciais e de moradores, a correcta avaliação da estrutura tarifária a aplicar e o ponto de partida em termos da recuperação de custos de que se vai partir, a utilização do modelo técnico que melhor se adapte ao sistema de recolha em funcionamento e a realização de uma forte campanha de comunicação e sensibilização da população.


Provocação do mês:

 

Apesar do receio de uma reação pública, mediática e eleitoral adversa e da ausência de retorno financeiro face aos investimentos iniciais serem duas barreiras tipicamente apontadas à implementação do PAYT, nas experiências internacionais não se conhecem casos em que, uma vez implementado, se tenha decidido voltar atrás.

 

No caso Português, atendendo a que a recolha seletiva é tipicamente efetuada pelos sistemas plurimunicipais, em “alta”, uma redução das quantidades de resíduos indiferenciados entregues pode representar um relevante benefício financeiro directo para os Municípios, “em baixa”, por via da redução dos custos diretamente suportados com a recolha de indiferenciados e dos encargos tarifários suportados pela entrega dos mesmos aos sistemas. Será então a segregação dos custos e proveitos da alta e baixa a verdadeira barreira (neste caso política/institucional)? Não é altura de pensar globalmente na cadeia de valor e acabar com a “segregação” das recolhas – selectiva e indiferenciada? Se o balanço global da implementação de sistemas PAYT for positivo porque não avançar?

 

[1] EEA, Managing municipal solid waste - a review of achievements in 32 European countries, EEA report3/2013

 

[2] ERSAR, 2013. Relatório técnico n.º 1/2013 - Implementação do princípio do poluidor-pagador no setor dos resíduos (2013-11-01)

 

[3] PAYT Handbook, 2006, http://web.tu-dresden.de/intecuspayt/ (projecto PAYT financiado pela EU)

 

Susana Sá e Melo Rodrigues é licenciada em Engenharia do Ambiente pelo Instituto Superior Técnico, Universidade Técnica de Lisboa (1995/2000) e possui uma pós-graduação em Gestão Integrada Gestão e Valorização de Resíduos da Faculdade de Ciências e Tecnologia, Universidade Nova de Lisboa (FCT/UNL) (2006). É doutoranda em Ambiente pela FCT/UNL com a tese intitulada “Benchmarking de Sistemas de Recolha de Resíduos Urbanos”. Iniciou a sua actividade profissional na Divisão de Estudos e Avaliação do Instituto da Água, onde foi membro da Comissão de Acompanhamento da Directiva-Quadro da Água. Posteriormente desempenhou funções como consultora na área de projecto e de fiscalização ambiental de empreitadas na FBO - Consultores, S.A. (DHV international consultancy and engineering group). Desde 2004 que exerce a sua actividade profissional na HPEM – Higiene Pública, EEM (Empresa Municipal de Sintra responsável pela Recolha de Resíduos Urbanos e Limpeza Pública), onde desempenha funções como Gestora do Departamento de Planeamento. Actualmente está nos SMAS Sintra em regime de cedência de interesse público.

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